浦城县交通工程队诉浦城县水利电力局不履行法定职责和行政侵权案
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时间：2014-05-12 12:05:27
浦城县交通工程队诉浦城县水利电力局不履行法定职责和行政侵权案
原告：
福建省浦城县交通工程队。
法定代表人：
徐新安，副队长。
被告：
福建省浦城县水利电力局。
法定代表人：
方玉树，局长。
第三人：
余松良，男，３６岁，浦城县人，浦城县第一建筑公司职工，住浦城县南浦镇和平路４７号。
第三人：
时锦平，男，２９岁，浦城县人，松溪县林业保修厂职工，停薪留职，住浦城县水南大路沿１２３号。
第三人：
浦城县矿产管理站。
法定代表人：
刘子云，站长。
浦城县交通工程队（以下简称工程队）于１９８８年春季，经浦城县矿产管理站（以下简称县矿管站）、县工商局等有关部门批准，成立了“浦城县交通工程队打捞石料小队”。嗣后，工程队先后经县水土保持办公室、县港航管理站批准，并申领了《船舶营业运输证》，经福建省地质矿产局审核发给《采矿许可证》，还向县工商局申请办理了《营业执照》，向县税务局进行了税务登记。工程队获准在南浦溪自马莲河至新亭止河段开采砂石，有效期三年，自１９８８年５月起至１９９１年４月止。根据福建省人民政府《关于维护管理水电工程的通知》的有关规定，工程队开采砂石的河段距离县农科所电灌站９９．５公尺，近期采的砂石远离２５０公尺，不影响电灌站供水和安全。《水法》颁布后，县水利电力局（以下简称县水利局）对工程队开采砂石的行为，没有提出过异议。１９９０年９月间，工程队接到县水利局关于补办河道采砂审批手续的电话通知后，即填报《河道采砂申请表》。县水利局以工程队危及电灌站安全及枯水期抽水困难，导致河道流向改变为理由，要调整工程队的采砂地点，工程队没有接受。县水利局未与原审批机关协商，即将工程队已经取得开采砂石权的河段范围内，自南浦溪水南电灌站２５０米处起至新亭止，批准给第三人余松良、时锦平开采砂石，并发给《河道采砂许可证》，有效期自１９９０年１０月１９日起至１２月３１日止。第三人余松良、时锦平凭县水利局河道采砂许可证进行开采砂石，在规定期限内共采砂石５００多立方米。１９９１年１月１日以后，无证继续开采砂石。
工程队于１９９０年１２月２日，向浦城县人民法院提起诉讼。其理由是：
县水利局不履行法定职责，未批准其在南浦溪自马莲河至新亭止河段继续采砂，并违法将其有权采砂的河段范围审批发证给第三人采砂，侵犯了其合法权益。因此，请求法院依法判令县水利局作出具体行政行为，批准其继续采砂，同时立即制止第三人余松良、时锦平违法的采砂行为，并请求判令县水利局赔偿工程队因被行政侵权行为所造成的经济损失。
浦城县人民法院立案受理后，采砂个体户余松良、时锦平和县矿管站，因被诉具体行政行为与其有直接利害关系，分别依法被通知或申请被批准作为第三人参加诉讼。
被告县水利局答辩称：
水法实施后，工程队未依法申请办理河道采砂批准手续，原采砂河段影响行洪、水工程安全，作为水（河道）主管行政机关，依水法规定，有权对河道采砂实施行政管理；批准第三人余良松、时锦平河道采砂，不存在所谓行政侵权的行为，请求法院判决驳回工程队之诉，维护依法行政。
第三人余松良、时锦平诉称：
我们按照水法及有关规章规定，经河道主管机关县水利局批准，领取了河道采砂许可证，尔后进行采砂，是合法的行为。批准采砂期限届满，即１９９１年１月１日以后，因为采砂设备无法靠岸，因而继续采砂。
第三人县矿产管理站诉称：
本站与有关行政机关根据矿产资源法等法律、法规的有关规定，对工程队申请在南浦溪河道采砂，依法批准并核发采矿许可证，合法、有效。县水利局独自批准并发放采砂许可证，准许第三人余松良等人在工程队业已申请获得批准的范围内开采砂石，侵犯了工程队的合法采矿权益，也侵犯了矿产管理部门的颁证权，构成了行政侵权行为。
审判
浦城县人民法院审理认为：
工程队于水法实施前，经有关行政机关依法批准发证，在指定的河道采砂是合法的。水法实施后，县水利局作为河道主管部门，负责水资源行政管理，对河道采砂具有批准权，有权调整原告采砂范围，没有构成行政侵权。第三人余松良、时锦平于１９９１年１月以后，未经有关行政机关批准继续开采砂石，其行为是违法的。据此，该院于１９９１年４月２０日作出判决：
一、被告县水利局没有构成行政侵权，不负赔偿责任；二、第三人余松良、时锦平１９９１年１月以后，未经有关行政机关批准，仍继续开采砂石，由有关行政机关予以处理。
工程队和县矿产管理站对浦城县人民法院的判决不服，向南平地区中级人民法院提出上诉。
上诉人工程队诉称：
本队经有关行政机关批准，在采矿范围内享有合法的采矿权利，应受法律保护。水法实施后，其申请补办审批手续，符合法定条件。县水利局在未经原批准发证机关变更采矿范围和重新核发许可证的情况下，擅自将本队具有采矿权的河道批准给他人开采砂石，实属行政侵权行为，应当赔偿由此造成的损失。请求二审法院依法撤销一审判决，保护本队的合法权益。
上诉人县矿产管理站诉称：
一审判决既认定工程队在水法实施前依法领取的采矿许可证合法，又认定县水利局把工程队具有采矿权的范围内河段批给他人开采砂石不构成行政侵权，两者互相矛盾。一审判决认定县水利局有权批准、调整工程队的开采砂石范围，违反矿产资源法
第十六条的规定。请求撤销一审判决，重新明断。
被上诉人县水利局和被上诉人余松良、时锦平，分别仍以原诉理由答辩，请求二审法院维持一审判决。
南平地区中级人民法院审理认为：
工程队在水法实施前，经县矿管站、航道管理站、水土保持办公室等有关行政机关批准，由省地质矿产局核发的采矿许可证，合法、有效；该许可证核定的采砂范围明确，界限清楚。水法实施后，工程队依法申请补办审批手续，县水利局认定其采砂影响行洪、水工程安全的事实，根据不足，不能成立。县水利局既未作出批准或者不批准的决定，又未依照法定程序变更或注销其采矿许可证，即将工程队具有合法采矿权的河段批给余松良、时锦平开采砂石，违反了矿产资源法，构成行政侵权。由此给工程队造成的直接经济损失，县水利局应负赔偿责任。被上诉人余松良、时锦平仅经县水利局批准，未依法申请其他有关机关批准，其河道采砂石行为违法。该违法行为，由有关行政机关处理。浦城县人民法院的行政判决适用法律错误。根据矿产资源法
第三条、
第十六条第二款、第三款，《福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》
第七条、
第十三条第四项、
第十四条、
第十六条第二款、
第十七条、
第十九条和行政诉讼法
第六十一条第二项、
第六十七条第一款之规定，南平地区中级人民法院于１９９１年１１月６日判决：
一、撤销浦城县人民法院的行政判决。二、被上诉人浦城县水利电力局已构成行政侵权，赔偿上诉人浦城县交通工程队直接经济损失１０８６．６元。
评析
这起水行政案件，是行政诉讼法实施生效后，法人单位兼诉行政机关不作为和作为的具体行政行为侵犯其合法权益的新类型行政案件。它涉及了以下几个问题：
（一）国家制定的行政法律、法规对于各个管理领域的主管行政机关或授权单位，都作了相应规定，并赋予相应的行政权力和规定应履行的职责。在某些情况下，行政法律、法规之间对某些社会关系的调整，存在着交叉的情况，因而各行政部门在行政管理中，也就存在着交叉执法施行管理的情况。行政机关在交叉执法中，如果越权行使行政管理职权，将不仅侵犯管理相对人的合法权益，也侵犯其他行政部门的行政职权，破坏国家行政管理的正常秩序。
对于河道采砂的行政管理，《矿产资源法》、《水法》、《水土保持法》、《河道管理条例》、《航道管理条例》和《福建省开办乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》，以及水利部、财政部、国家物价局颁布的《河道采砂收费管理办法》等法律、法规及规章，都作了相应的规定。矿产、水利（河道）、交通部门依照上述法律、法规规定的职权和职责，交叉执法施行管理。
本案行政争议的主要问题，即是行政机关在交叉执法中有无越权的问题。一种观点认为，河道管理，包括批准河道采砂，水法对主管机关作了明确的授权。即使《水法》的有关规定，与矿产资源法关于开发包括砂石在内的矿产资源，由矿产主管机关审批颁发《采矿许可证》的规定不尽一致，也应按照后法优于前法的原则办理。因此，水法颁布实施后，被告作为河道管理的主管机关，依水法的有关规定，有权独自对河道采砂进行审批，并颁发《采砂许可证》。事实上，这种看法，是对有关法律立法精神和具体规定的误解。对此，全国人大常委会法工委关于“对在河道内开采的砂石、砂金的审批发证，是执行矿产资源法还是执行水法”的解答中，作了明确的回答：
矿产资源法关于开办采矿企业的审批程序的规定，是为保护和合理开发利用矿产资源而作出的监督管理规定；水法关于在河道内开采砂石、砂金的审批程序的规定，是为保证行洪、排涝和航行安全而作出的监督管理规定。两个法律的上述规定并不矛盾。采矿企业在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石，既应执行矿产资源法的有关规定，由地质矿产主管部门依法颁发采矿许可证；同时也应执行水法的有关规定，经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准。根据这项解答，河道主管部门一家审批发证，即准许管理相对人进行河道采砂，显然不符合上述法律规定，超越行使了属于矿产主管部门的颁证权。二审
