天津行政诉讼律师

海安县角斜木器制镜厂诉海安县供电局、角斜镇政府违法要求履行义务、停止供电赔偿损失案 原告： 海安县角斜木器制镜厂。

法定代表人： 李视杰，厂长。

被告： 海安县供电局。

法定代表人： 刘宝庆，局长。

被告： 海安县角斜镇人民政府。

法定代表人： 陈庆农，镇长。

１９９４年５月２８日，角斜电管站派员到制镜厂抄表计费，发现三相电表读数与抄表底册记录数相差较大。电工遂将该电表拆卸校验，并记下了当时的电表读数，检测结果是电表正常。６月９日，电管站根据抄表读数开出三相电表电费发票，计４５１２３．６８元，制镜厂当即提出异议，认为两个月用不了６万度电。６月２０日，电管站又开出９２７．３３元的电费发票给制镜厂，并收回了４５１２３．６８元的发票。此后，双方一直为电费的收取发生争执。７月４日，电管站经请示县供电局后向制镜厂发出通知，要求立即缴纳三相电表电费２３５９９．５２元，否则将根据《全国供用电规则》予以停电。７月６日，电管站以制镜厂拒绝缴纳电费为由实施了停电。制镜厂不服，向人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销被告所发出的停电通知书，立即恢复使电；判令被告赔偿制镜厂因停电２０５天所造成的经济损失并退还多收的电费６７３０．４８元。 审判 海安县人民法院经过审理认为： 海安县供电局所属角斜电管站未能查清制镜厂尚欠２３５９９．５２元电费的证据，同时也未举出计电器误差的证据，制镜厂举证证实不欠电费。所以制镜厂要求依法判决撤销海安县供电局所属角斜电管站作出的停电通知、判令恢复供电的请求应予支持；判令海安县供电局赔偿因停电所造成的经济损失的部分请求应予采纳。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第二项、 第六十八条、 第五十八条的规定，判决撤销被告海安县供电局、角斜镇人民政府所属角斜电管站１９９４年７月２日作出的停电通知；被告海安县供电局赔偿原告制镜厂因停电造成的经济损失５７６５５．１４元，被告角斜镇人民政府负连带责任。 一审判决后，被告海安县供电局、角斜镇人民政府不服提起上诉。 南通市中级人民法院法院经审理认为： 根据国家能源部颁发的《乡电管站管理办法》的规定，电管站接受海安县供电局和角斜镇人民政府的双重领导，海安县供电局、角斜镇人民政府作为本案的被告，主体资格合格。制镜厂在１９９４年５月２８日的三相电表上的读数为８８８２，有多方面证据足以认定，其所拖欠的电费２３５９９．５２元应当缴纳。所以，制镜厂诉海安县供电局非法要求履行义务的请求没有根据。供电部门不如实抄表计费、积存大数量电费的做法，不符合供用电管理规定。且在制镜厂对电费收取存有异议的情况下强行停电，其行为不当。所以，上诉人对停电期间制镜厂所造成的损失应承担主要责任，制镜厂对自己所欠电费未能及时缴纳，也未提出缓缴申请，对停电造成的损失应承担次要责任。原审判决被告承担全部赔偿责任不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条第三项之规定，该院于１９９６年１月１０日作出判决： 一、维持海安县人民法院（１９９５）海行初字第５号行政判决第（一）项； 二、撤销海安县人民法院（１９９５）海行初字第５号行政判决第（二）项； 三、角斜木器制镜厂应缴纳拖欠的电费２３５９９．５２元，上诉人应赔偿制镜厂因停电而造成的损失中的２１４６４．５４元。两项相抵，制镜厂还需缴纳电费２１３４．９８元。 评析 审理当中，法院对本案是否属行政诉讼的受案范围，如果属行政诉讼的受案范围，谁是本案的适格被告等问题，产生了激烈的争论。

一、关于本案是否属行政诉讼的受案范围

一种意见认为，本案不属行政诉讼的受案范围，而是一起供用电合同纠纷，属经济纠纷案件。其理由是，《全国供用电规则》规定，电力管理部门与电力用户按照经济合同法签订供用电合同，明确合同双方的权利、义务与违约责任。本案中，电力管理部门根据约定向制镜厂保质保量提供电力能源，制镜厂则必须依法使用并缴纳电费。任何一方违约，都应承担合同所约定的经济责任。至于停电行为，则属于合同一方当事人针对违约方行为所采取的一种相应措施。因而，本案属于平等民事主体之间的经济纠纷。

另一种意见亦即笔者认为，本案属行政诉讼的受案范围，理由如下：

１．停电行为属具体行政行为。停电行为是由行政主体作出的。根据国家能源部能源农电（１９８９）１２８６号文件规定，乡电管站是服务性的管电组织，行使乡人民政府的管电职能、受人民政府和县电力部门双重领导。因而，电管站是规章授权的组织，因规章的授权而具有了电力管理职能。电力管理是我国行政管理领域的有机组成部分，既然电管站是接受规章授权从事行政管理活动的，当然不可否认其管电行为的行政属性，否则，就无法理解电力管理部门目前在我国的法律地位。另外，电管站的停电行为是在供用电管理活动中，针对特定的对象，即制镜厂，就特定的具体事项，即电费争议，作出的单方的且具有强制性的行为。

２．供用电关系是一种行政契约，即行政合同。行政合同与民事、经济合同有着某些共同的属性，但也有着根本的区别： 合同的目的不同，行政合同的目的是为执行国家公务，满足公共利益的需要，而民事、经济合同的目的则是公民、法人的自身利益；合同的主体不同，行政合同的当事人必有一方为行政主体，民事、经济合同在主体方面则无此限制；合同的内容不同，行政主体在行政合同中享有一定的特权，民事、经济合同双方当事人的法律地位平等；合同调整的法律规范不同，行政合同主要适用行政法律规范调整，民事、经合同则适用民事法律规范调整。因而，行政合同纠纷实际上是一种行政争议，是当事人因对行政主体的特权行为不服而发生的争议，运用民事诉讼规则无法解决行政合同纠纷，且背离我国的诉讼体制。需要强调的是，《全国供用电规则》制定于１９８３年，在当时的情况下，将其纳入经济法范畴是不奇怪的，但在行政诉讼法颁布实施五年后的今天，这种归属就值得商榷了。

３．原告是以被告违法要求履行义务为由提起诉讼的，并不是明知拖欠电费而不缴纳。这二者具有不同的内涵，明知拖欠电费而拒不缴纳是一种行政合同违约行为。本案中，制镜厂每月用电约在千元以内，对电管站的电费发票提出异议自在情理之中。电力管理部门对制镜厂提出的异议并未认真核查即强行停电，制镜厂以行政机关违法要求履行义务提起行政诉讼，对此显然无法适用民事诉讼法调整。

二、关于谁是本案的被告 这也是本案的一个焦点问题，可谓众说纷纭，有人认为是供电局，也有人认为是乡政府，还有人认为是电管站。笔者认为，县供电局和乡政府应当是本案的共同被告，主要理由是：

１．规章授权的组织不能成为行政诉讼的被告。行政执法主体资格和行政诉讼被告主体资格是两个不同的概念，具备行政诉讼被告主体资格当然具备行政执法主体资格，而具备行政执法主体资格则不一定具备行政诉讼被告主体资格。电管站是乡属集体事业单位，它虽然是接受国家能源部的授权从事行政管理活动，但根据行政诉讼法的规定不能成为行政诉讼的被告。

２．电管站的行为体现了供电局、乡政府的共同意志，单列供电局或单列乡政府为被告，必然导致被告主体残缺。根据《乡电管站管理办法》的规定，乡电管站作为规章授权组织是无可非议的，但《乡电管站管理办法》还规定电管站的站长由县电力部门聘任。通过聘用这种形式，电管站虽不是法律意义上的派出机构，但又成了电力管理职能在基层政府中的载体，构成了行政法意义上的行政委托关系。所以，电管站在管电职能方面具有规章授权与行政委托的双重性。县供电局正是通过聘用这种形式，把本来属于自己的一部分职权委托给电管站行使。因电管站的行为而形成的争议，无论从规章授权角度，还是从行政委托的角度讲，供 电局都应承担相应的法律责任。 《乡电管站管理办法》又规定，电管站行使乡政府的管电职能。我国幅员辽阔，行政机关设到县（市）、区就是最低级别了，没有延伸到乡（镇）一级。但国家的法律规范要贯彻实施，就不能在这里形成断层，规章正是基于这种国情而确立的。这样，乡政府就成了众多行政法律关系的一方主体，担当起了履行各种行政管理职能的角色。因而，乡政府具有多种行政主体身份，也就有可能成为众多不同性质行政诉讼的被告。如乡政府可以成为治安案件的被告，也可以成为土地行政案件的被告。所以，《乡电管站管理办法》对乡政府电力管理职能的规定，为笔者的观点提供了法律依据。